Un’indagine CUOA analizza vantaggi e criticità Pietro Luigi Giacomon * 
Quali gli effetti positivi di un servizio pubblico gestito dai Comuni in forma associata?
Lo abbiamo chiesto direttamente ad un campione di dipendenti pubblici di enti locali veneti. E le risposte sono state chiare.
Due gli effetti principalmente evidenziati: il
miglioramento dei servizi misurabile e percepito dai cittadini (considerato dal 38% dei rispondenti) e la
riduzione dei costi pro-capite dei servizi associati (per il 34%).
Seguono, sempre nell’opinione degli operatori pubblici, altre due tematiche interessanti: per l’11% del campione l’effetto positivo è l’
attivazione di nuovi servizi prima non esistenti e per più del 7% l’
incremento nel tempo
delle funzioni gestite in modo associato.
La gestione comune di servizi porta, o può portare, ad un miglioramento della qualità e ad una riduzione dei costi, ma c’è un effetto importante dello ‘stare insieme’ rappresentato dalla possibilità di attivare nuovi servizi, prima non esistenti oppure gestiti in forma non associata. La gestione associata sembra, quindi, che si rafforzi gradualmente realizzandola concretamente, perché può comprimere dei costi senza diminuire la qualità e fornire più valore alla comunità locale, attraverso nuovi servizi.
All’indagine svolta on line nella seconda metà del novembre 2011 hanno risposto 500 persone: il 28% riveste ruoli di segretario generale o di dirigente e il 43% è un funzionario o responsabile di ufficio. C’è anche un 13% di amministratori.
Si tratta di persone che conoscono bene il sistema pubblico: quasi l’80% vi opera da più di 11 anni, il 14% lavora in comuni inferiori ai 5.000 abitanti, il 26% in comuni tra i 5.000 ed i 20.000 ed altrettanti in amministrazioni locali con più di 20.000 abitanti.
Questi elementi dell’esperienza professionale e della dimensione dell’ente appaiono significativi.
Infatti, la Fondazione CUOA ha realizzato l’indagine nell’ambito delle sue iniziative di approfondimento collegate alla legge 122 del 2010. Essa obbliga all’esercizio delle funzioni fondamentali in forma associata, attraverso unioni o convenzioni, i comuni con meno di 5.000 abitanti, più di trecento nel Veneto!
Ma quali sono le funzioni che tali comuni devono associare? Dalla gestione economica ai servizi fiscali, dall’anagrafe alla polizia locale, dalla viabilità e trasporti alla gestione del territorio e dell’ambiente e all’istruzione e assistenza sociale.
Da parte sua la Regione del Veneto, l’Assessorato agli Enti Locali, ha predisposto un ampio progetto di legge di riordino territoriale, per una riforma organica – partendo dalle disposizioni nazionali – in materia di ambiti territoriali intercomunali e di forme associative. Progetto che è attualmente all’esame del Consiglio Regionale.
Se quindi chi ha risposto ai quesiti opera soprattutto in comuni più ampi di quelli obbligati alla gestione associata, spesso nel sistema pubblico locale gli sviluppi di carriera avvengono anche passando da un ente più piccolo ad uno di maggiore dimensione.
Di conseguenza le opinioni espresse sono davvero interessanti.
E dire che in alcune indagini realizzate su unioni dei comuni di altre Regioni o a livello nazionale uno degli elementi di difficoltà emerso è costituito da una certa
resistenza al cambiamento da parte del personale ed anche dalla
difficoltà a ridurre il numero dei responsabili degli uffici.
Sicuramente la situazione attuale di crisi di risorse economiche ed umane negli enti locali porta i dipendenti pubblici a rendersi conto che l’attenzione a qualità e costo dei servizi da parte dei cittadini significa che ‘piccolo non è più bello’. Va considerato pure il campione che ha risposto all’indagine CUOA, che da molti anni opera nella PA. Inoltre, anche in presenza di resistenze al cambiamento, gli amministratori ed il management pubblico possono ed anzi debbono agire. Per questo è bene che i piccoli comuni puntino sulla gestione associata di funzioni e servizi, non partendo da un obbligo di legge, o dall’esistenza di contributi economici, ma considerando il valore aggiunto per i cittadini. Infine, è fondamentale coinvolgere direttamente i dipendenti pubblici in tutte le fasi del processo associativo.
Altri elementi che emergono dalle opinioni dei dipendenti pubblici sembrano confermarlo. È stato infatti chiesto loro di esprimere quale il “
valore” della gestione associata proprio per i dipendenti pubblici. E per il 44% del campione la risposta è stata la
possibilità di uniformare standard procedurali, per il 28% la
possibilità di sviluppo e valorizzazione del personale, per il 13% la
possibilità di fornire un servizio più ampio. L’11% parla di positivo confronto con realtà lavorative analoghe. Solo il 4% dei 500 rispondenti ritiene non esserci alcuni valore per i dipendenti nella gestione associata.
Stessa domanda è stata posta sul
valore aggiunto che può derivare per le amministrazioni coinvolte. E qui la risposta dei dipendenti pubblici è stata quasi univoca: il 71% parla di superamento del campanilismo e della costruzione di identità territoriali allargate.
Eccoci allora ai problemi che emergono, sempre nella percezione dei dipendenti pubblici.
Un’altra domanda dell’indagine della mirava ad identificare gli
ostacoli alla gestione associata di funzioni e servizi.
Il 52% del campione li collega a “
motivazioni politiche” quali il timore di perdere visibilità e ruolo da parte degli amministratori, oppure i timori dei piccoli enti di essere un po’ egemonizzati da un comune più grande, o anche viceversa il timore del comune capofila di doversi accollare oneri per conto dei piccoli comuni.
Il 23% dei dipendenti pubblici preferisce invece puntare su “
motivazioni culturali”. Quindi gli ostacoli sono collegabili ad esempio al campanilismo, alla mancanza di una visione integrata dello sviluppo locale, alla mancanza di fiducia reciproca tra gli amministratori. Il terzo ostacolo considerato sono le “motivazioni organizzative”, fondamentali per il 19%. Si tratta di complessità e lentezza dei processi decisionali collegiali, della necessità di negoziare e mediare, della maggiore complessità nella gestione di rete (che richiede maggiori e diverse competenze), ecc.
Trascurabile, invece, l’ostacolo derivante da “
motivazioni economiche” (solo il 6 per cento lo considera), cioè il timore che i costi della gestione associata superino i benefici attesi.
In conclusione, l’indagine CUOA evidenzia rischi ed opportunità per le gestioni associate di funzioni e servizi pubblici, che nel 2012 ben la metà dei comuni veneti dovranno attivare o sviluppare.
Partendo dalla situazione fotografata dalla Direzione Enti Locali, si può ricordare che attualmente esistono 28 unioni di comuni che coinvolgono 96 enti locali. È però più estesa la forma della semplice convenzione per la gestione dei servizi: in questo caso ne esistono 119 e riguardano 213 comuni. Considerando anche consorzi e comunità montane c’erano alla fine dello scorso anno nel Veneto 505 funzioni delegate, numero destinato notevolmente a crescere con l’applicazione delle nuove norme entro il 2012.
Come evitare errori e risultati che non portino adeguati vantaggi alla comunità?
È opportuno parlare di un vero e proprio riordino territoriale e non tanto di una gestione associata imposta dalla legge. Meglio realizzare la gestione tramite una unione di comuni, da costituire però - questa è la sfida imposta dall’attuale situazione - con una precisa visione strategica condivisa tra gli enti, rafforzando le competenze gestionali e relazionali di dirigenti e funzionari pubblici e la capacità di lavorare insieme su obiettivi unitari da parte dei pubblici amministratori. Rilevante però sarà semplificare ed accorciare il processo decisionale nelle unioni, migliorando l’attuale modello di governance. Sono questi elementi di semplificazione da un lato e di coinvolgimento delle risorse umane dall’altro che potranno convincere tutti, cittadini, amministratori e dipendenti dei vantaggi della gestione comune dei servizi.
* Segretario Generale, Fondazione CUOA